Breve análisis de la Reforma Energética 2013
La Reforma Energética 2013, presentada
por el Poder Ejecutivo Federal y publicada el 20 de diciembre de 2013 en el
Diario Oficial de la Federación, consiste en modificaciones a los parrafos
cuarto, sexto y octavo del Artículo 25, al párrafo sexto del Artículo 27, a los
párrafos cuarto y sexto del Artículo 28, así como un párrafo adicional al
Artículo 27 y un párrafo adicional al Artículo 28 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.
¿En qué consiste la Reforma Energética?
Sobre Pemex y CFE
Pemex y CFE dejan de ser organismos
descentralizados para prestación de servicios públicos para convertirse, en un
periodo de dos años, en “empresas productivas del Estado”, cuyo objetivo es la creación de
valor económico y aumentar los ingresos de la nación, bajo criterios de
eficacia, eficiencia, honestidad,
productividad y transparencia, así como la responsabilidad social,
ambiental y el desarrollo sustentable. Durante la fase de transición de dos
años, Pemex y CFE podrán celebrar contratos con particulares bajo el nuevo
marco legal vigente.
El Consejo de Administración de Pemex
estará formado por cinco consejeros por parte del gobierno federal, incluyendo
al secretario de Energía, y cinco consejeros independientes. Se excluye al
Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM), con lo
que desaparecerá su influencia en las decisiones que tome en el futuro este
órgano de gobierno.
Pemex y CFE deberán establecer nuevos
contratos de trabajo y régimen de remuneraciones para su personal, con el
objeto de garantizar eficacia, honestidad, productividad, transparencia y
rendición de cuentas. Sin embargo, los derechos laborales de los trabajadores actuales
de la plantilla de Pemex y sus subsidiarias serán respetados a cabalidad.
Se pretende “despetrolizar” las
finanzas públicas, al establecer un límite de participación de Pemex al
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de hasta un 4.7%.
Se elimina también el carácter de
industria estratégica de la petroquímica básica, eliminando el monopolio del
Estado en esta área, lo que permite que los particulares participen
directamente en la cadena de valor de los productos derivados del petróleo,
incluyendo transporte.
Sobre los hidrocarburos
Se eliminan las restricciones para
emitir contratos de extracción de hidrocarburos a empresas privadas. Sin
embargo, los esquemas de contratación deberán indicar claramente que el
petróleo es propiedad de la nación en carácter de inalienable e
imprescriptible, por lo que un esquema de concesiones permanece prohibido.
Dicho de otro modo, los contratos de extracción serán intransferibles.
La nación llevará a cabo la
exploración y explotación de los hidrocarburos (líquidos y gaseosos) mediante
asignaciones a las empresas productivas del Estado o a través de contratos con
éstas o con particulares, en los términos de la ley reglamentaria (aún no
definida).
La reforma establece 4 modelos de
participación en materia de exploración y extracción de hidrocarburos, aunque
deja abierta la puerta a otros esquemas.
1)
De
servicios. Con pagos en efectivo.
2)
De
utilidad compartida. Con pagos hechos con un porcentaje de la utilidad aún no
establecido formalmente.
3)
De
producción compartida. Con pagos hechos con un porcentaje de la producción –hidrocarburos
extraídos- aún no establecido formalmente.
4)
Licencias.
Con pagos hechos por medio de la transmisión onerosa de los hidrocarburos, una
vez extraídos éstos del subsuelo.
La Secretaría de Energía (Poder
Ejecutivo Federal) será el ente facultado para otorgar permisos de tratamiento
y refinación de petróleo, así como para el procesamiento del gas natural. En
estos permisos se autoriza, al poseedor del hidrocarburo, su venta o cesión
para su procesamiento a terceros, incluso dentro del territorio nacional.
La Secretaría de Hacienda determinará
las condiciones relativas a los términos fiscales de los contratos y
licitaciones en exploración y explotación de hidrocarburos que expida la
Secretaría de Energía.
Se creará una Comisión Nacional de
Hidrocarburos para brindar asesoría técnica a la Secretaría de Energía, y
autorizarálos servicios de reconocimiento y exploración superficial, efectuará las
licitaciones y declarará los ganadores y establecerá los contratos para
exploración y explotación de hidrocarburos.
Se creará una Comisión Reguladora de
Energía, para el otorgamiento de permisos para el almacenamiento, transporte y
distribución por ductos de petróleo, gas natural, gas natural comercial,
petrolíferos, la regulación de acceso de terceros a los ductos de transporte y
almacenamiento de hidrocarburos y la regulación de ventas de primera mano de
los mismos.
Pemex deberá someter a la
consideración de la Secretaría de Energía, dentro de un plazo de 60 días
naturales tras la aprobación del decreto, cuáles son las áreas en exploración y
los campos en producción que el aún hoy organismo descentralizado esté en
capacidad de operar, a través de asignaciones. La Sener contará con un plazo de
180 días naturales para dar su veredicto.
Pemex podría continuar trabajando en los
proyectos vigentes de exploración por un plazo de tres años, prorrogables dos
años más. Si hay éxito en los resultados esperados, la empresa podría continuar
con las actividades de extracción. De no ser así, el Estado atraerá de nuevo
los proyectos a fin de eliminarlos o reasignarlos.
Si en el proceso de adjudicación de
asignaciones “se llegaran a afectar inversiones de Petróleos Mexicanos, éstas
serán reconocidas a su justo valor económico en los términos que para tal
efecto disponga (la Sener)”.
En un plazo no mayor a 12 meses de que
entre en vigor la nueva Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional, el
Ejecutivo tendrá que crear el organismo público descentralizado denominado
Centro Nacional de Control del Gas Natural, encargado de la operación del
sistema nacional de ductos de transporte y almacenamiento.
Fondo Mexicano del Petróleo (FMP)
Se llamará ahora Fondo Mexicano del
Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo y recibirá todos los ingresos
generados por las asignaciones y contratos tanto con Pemex como con la
industria privada, con excepción de los impuestos. Este Fondo deberá transferir
recursos de 10 por ciento al Sistema de Pensión Universal, de 30 por ciento
para las inversiones en infraestructura y hasta de 10 por ciento para la
formación de capital humano en universidades y postgrados. El fideicomiso se
constituirá en 2014 para comenzar a operar en 2015. Será un fideicomiso público
bajo el control del Banco de México.
El Fondo contará con un Comité Técnico
integrado por los secretarios de Hacienda, Energía y el gobernador del Banco de
México, así como cuatro miembros independientes que serán nombrados por el
Presidente de la República, con la aprobación de dos terceras partes de la
Cámara de Senadores. El presidente del Consejo Técnico será el secretario de
Hacienda.
Electricidad
La nación conservará el control
exclusivo del Sistema Eléctrico Nacional, el cual será operado por el Centro
Nacional de Control de Energía, así como el servicio público de transmisión y
distribución ‒en estas actividades no se otorgarán concesiones‒, sin perjuicio
de que la nación pueda celebrar contratos con particulares en los términos que
habrá de establecer la legislación secundaria. La CFE deberá transferir los
recursos materiales y humanos al Centro para la operación del sistema y éste
será independiente de la CFE.
Se quitan las palabras “generar”,
“conducir”, “transformar” y “abastecer” energía eléctrica como potestades
exclusivas de la nación. Es decir, no se otorgan concesiones, pero sí permisos
en todas las áreas que antes eran exclusivas de la Nación.
La generación y la comercialización de
energía eléctrica serán abiertas a la participación de particulares, quienes
por cuenta propia podrán llevar a cabo, entre otras tareas, la instalación,
mantenimiento, gestión, operación y ampliación de la infraestructura necesaria
para prestar el servicio público de transmisión y distribución de la energía
eléctrica que produzcan.
Finalmente, se ordena la creación de
una Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente del
Sector Hidrocarburos, como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría
de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con autonomía técnica y de gestión.
¿Qué implica la Reforma Energética?
Para comprender correctamente qué es
la Reforma Energética, es necesario estudiarla desde 6 aspectos distintos y
complementarios: el aspecto económico, la viabilidad técnica, el aspecto legal
y de derecho internacional, el aspecto histórico, el contexto político y el
sentido patriótico y ético. De no hacerlo, se tendrá una perspectiva parcial y
sesgada del verdadero impacto que esta reforma tendrá en nuestra vida social y
republicana.
Ante todo, no debemos olvidar que en
el contexto cardenista del sector energético, Pemex y CFE no son empresas ni
deben conducirse como tales: son entes centralizados que gestionan los recursos
naturales para alcanzar un bienestar público. Transformarlos en empresas con
fines de lucro, es desvirtuar su propósito original y legítimo.
Pero Pemex es más que eso: es un
emblema de la soberanía nacional y de lo que ésta ha costado al pueblo
mexicano. Pemex es el resultado de una larga lucha, contra las empresas
petroleras extranjeras, para recuperar la soberanía y el derecho de decisión
sobre el uso y explotación de nuestros recursos naturales, que comienza desde
el alzamiento en contra del régimen de Porfirio Díaz, hasta las jornadas
expropiatorias emprendidas por el Gral. Cárdenas y el Lic. López Mateos, éstos
últimos quienes lograron hacer efectivo el espíritu del Artículo 27 de la
Constitución de 1917.
Desde las cúpulas del poder y desde
hace 30 años, se ha decidido privatizar el negocio del sector energético para
despojar al pueblo de México y convertirlo en botín de unos pocos, nacionales y
extranjeros. Para ello, y a posteriori y de manera infame, se ha buscado
justificar esta decisión. Y para ello se han empleado datos sesgados y
manipulados, con información engañosa y verdades a medias.
Es así como hemos presenciado la
fracturación del Pemex cardenista en 4 pequeños Pemex, con el fin de facilitar
su enajenación. En los hechos, se ha intentado privatizar ya la petroquímica
básica y elgas natural, y ahora se pretende entregar la refinación y la renta
petrolera. Para ello, se paralizó la renovación tecnológica de la petroquímica
básica y se ha permitido la invasión de empresas privadas en el proceso de
generación de energía eléctrica, hasta alcanza el actual 40% de la electricidad
que se consume actualmente. Y esto, manteniendo en subexplotación la capacidad
de generación de CFE.
La reforma energética indica que no se
permiten las concesiones sobre los hidrocarburos, pero en la realidad, a través
de los contratos de “producción compartida”, se está cediendo la potestad sobre
nuestros recursos naturales y sobre nuestra soberanía. El servicio de
extracción de petróleo no se está pagando en efectivo, sino con el mismo petróleo
que se está extrayendo. Y eso es enajenar el petróleo.
Con esta nueva reforma, el
funcionamiento de la industria petrolera será el siguiente: se asignará a Pemex
o a cualquier otra empresa un área de trabajo, la cual podrá explorar y
explotar a placer. En un esquema de “producción compartida”, cuando el área
comience a producir, se cubrirán en primer lugar todos los costos de
producción, después se cubrirán las utilidades de la empresa y finalmente se
transferirá el resto (la renta petrolera) al Estado (menos impuestos).
Un esquema de “producción compartida”
es muy propenso a la corrupción, simplemente porque su auditoría es muy
difícil: ¿cómo controlar que la empresa privada reporte realmente el total del
petróleo extraído? ¿Cómo garantizar que los costos de producción no han sido
inflados por el particular que hace la explotación?
Pero además, no podemos decir que tal
cosa no va a ocurrir en México. Existe una vasta experiencia internacional: la
corrupción en este tipo de contratos es moneda corriente en otros países donde
las grandes petroleras internacionales tienen contratos de esta naturaleza con
los gobiernos respectivos, reportando niveles menores de producción y costos
inflados de producción.
Además, el esquema de “producción
compartida” es perverso, pues imposibilita la transferencia de tecnología al
Estado, ya que las empresas privadas cuentan con la total libertad de contratar
a su personal, y no se les compromete a formar técnicos e ingenieros nacionales
que permitan desarrollar nuestra propia industria.
Ahí están los ejemplos de los países
que ya abrieron su industria petrolera a la iniciativa privada. Petrobras, el
experimento brasileño y el caballo de batalla de los apologistas del libre
mercado, dejaba en Brasil únicamente el 10% de las ganancias generadas por el
petróleo. Brasil debió crear una nueva empresa, Petrosal, totalmente estatal, y
comenzar a aumentar (nacionalizar) la participación del gobierno en Petrobras.
El Ing. Siqueira, vicepresidente de la Asociación de Ingenieros de Petrobras,
mencionó durante su visita a México: “no vayan a abrir su sector petrolero a la
inversión privada, nuestra experiencia es fatídica”.
En Bolivia, en 2005, las petroleras
privadas se quedaban con el 82% de la renta petrolera del país, lo que orilló a
Bolivia, tras largos y costosos juicios internacionales, a renacionalizar su
industria petrolera.
Y eso es un problema más: en caso de
litigio, las grandes petroleras internacionales no dudan en apelar a cortes
internacionales que velan por los intereses de estas grandes corporaciones. Por
ejemplo, en el emblemático caso de Ecuador, quien decidió detener el contrato
que tenía con la empresa Occidental por abuso de contrato y por las muy bajas
aportaciones que hacía la empresa. Las cortes internacionales determinaron que,aun
cuando la empresa Occidental no había cumplido con su parte del contrato, la
ley ecuatoriana era injusta y el gobierno de Ecuador debía indemnizar a
Occidental con una suma de 1,600 millones de dólares.
Otro ejemplo es el yacimiento de
Kashagan, en Kazakhstan, que es el más grande descubierto en los últimos 30 años.
El gobierno de Kazakhstan celebró un contrato de recuperación de costos (renta
compartida) que, por retrasos y menor producción de la esperada, redituaría al
gobierno menos del 2% de la renta petrolera durante la primera década de
explotación. Nuevamente, tras largos y costosos juicios internacionales,
Kazakhstan logró recuperar la potestad del yacimiento de Kashagan.
Estos ejemplos debieran servir de
referencia para México. Recordemos que, al convertir el sector energético en un
área no estratégica para el país y permitir la participación de la industria
privada, estas mismas empresas podrán arroparse en leyes y tratados
internacionales (TLC) para apelar a cualquier decisión que, siendo benéfica
para el país, les sea contraria a sus intereses.
¿Cómo se justifica esta Reforma Energética?
La justificación de este cambio
radical a nuestro máximo contrato social está basada, como mencioné
anteriormente, en datos sesgados y verdades a medias, cuando no en falacias
descaradas.
Se nos dice que este tipo de contratos
permitirá explotar los yacimientos en aguas profundas que son, justamente, los
que tienen costos más altos de producción y generarán la menor renta petrolera.
Las empresas privadas no perderán, pues ellas recuperarán sus costos de
producción y su utilidad pactada; además, podrán perfeccionar sus tecnologías
de explotación y abaratar, para sus propios países, los costos de producción en
aguas profundas. Estaremos subsidiando el desarrollo tecnológico de países
extranjeros, en lugar de invertir en nuestro propio desarrollo.
Se nos dice que Pemex está en quiebra
técnica. Es verdad, pero es una situación que el propio gobierno ha fomentado
al aplicarle un régimen fiscal que no le permite reinvertir en su propio
desarrollo tecnológico. Cuando, durante los gobiernos panistas, la renta
petrolera fue enorme, el dinero excedente no fue empleado para hacer de Pemex
una mejor industria.
Se nos dice que las empresas que
cuentan con la tecnología no la venden. Es mentira. El mayor ejemplo es la
industria petrolera sueca, donde los contratos de extracción petrolera
involucraban siempre la formación de ingenieros especializados y la
transferencia de tecnología al gobierno sueco.
Y en la cúspide del malinchismo, se
nos dice que los mexicanos no tenemos la capacidad para desarrollar la
tecnología necesaria para aprovechar nuestro propio petróleo. Es mentira, y la
Historia es nuestro testigo: después de la expropiación petrolera, las grandes
empresas que fueron afectadas por el gobierno del Gral. Cárdenas aplicaron un gran
boicot tecnológico a la recién creada Pemex. No era posible comprar ni un
tornillo ni una refacción para las plantas y pozos recientemente adquiridos, ya
no hablar de un buque o de nuevas plataformas de perforación. Pero los técnicos e ingenieros mexicanos lograron
crear su propia tecnología y, en menos de 30 años, convertir a Pemex en una
empresa ejemplar a nivel internacional, con la segunda flota petrolera del
mundo y las plataformas de extracción marítimas más avanzadas.
La reforma que se presenta, en lugar
de buscar transformar a Pemex en un organismo de interés público eficiente y de
vanguardia, proporcionándole un nuevo régimen fiscal que le permita crecer y
desarrollar nueva tecnología, propone un régimen de contratos que pretende
entregar nuestra soberanía sobre el petróleo a empresas particulares,
particularmente extranjeras.
En la presente reforma, no se incluye
una estrategia energética que garantice nuestra soberanía energética en el
largo plazo, incluyendo un programa de transición energética, pasando del
petróleo a las nuevas fuentes energéticas, de tal manera que se maximice el
beneficio nacional y no el de empresas privadas y extranjeras. Tampoco se
incluye un mecanismo que devuelva su fuerza a Pemex y al Instituto Mexicano del
Petróleo, con un régimen fiscal que permita la inversión en infraestructura e
investigación y desarrollo tecnológico. Es una falsa premisa decir que no
podemos acceder a la tecnología si no cedemos nuestra soberanía petrolera: la tecnología
está en el mercado y es posible asimilarla, adaptarla y mejorarla.
El petróleo y sus derivados son una
extraordinaria fuente de riqueza que pertenece al pueblo de México y que no es
necesario compartir con extranjeros. Esta riqueza debe servir para elevar la
calidad de vida de los mexicanos, ser palanca de desarrollo del país, y no
botín de corsarios y mercenarios.
Nuestra industria petrolera
necesita(ba) de una limpieza de la corrupción e ineficiencia de sus sindicatos
y de los políticos que han hecho de ella una fuente de riqueza personal
desmedida y que se han convertido en un lastre para su desarrollo. Se
requeriría de mecanismos reales y eficaces de transparencia y rendición de
cuentas, a través de una correcta fiscalización y organismos de observación
ciudadana. Para lograrlo, no era necesario alterar el sentido patriótico y
soberano de los artículos 27 y 28 constitucionales.
Falta aún establecer las leyes
secundarias y los reglamentos de las comisiones nacionales que emanan de esta
reforma energética. Y ya lo sabemos, el diablo se esconde en los detalles.
En todo caso, la reforma está muy
lejos del espíritu del Gral. Lázaro Cárdenas. Atribuirle este engendro a su
memoria, es una falta de respeto a él y a la inteligencia de los mexicanos
patriotas.
Es cuánto.
Dr. José Gabriel
Ramírez Torres
Coordinador de la
Comisión de
Energía e Hidrocarburos
